Вердикт Владимира Кретова (справа) реабилитировал «одноруких бандитов». Фото Эрнеста Мезака.
Во вторник, 12 сентября, Верховный суд Коми в лице судьи Владимира
Кретова удовлетворил иск предпринимателей и признал незаконными и
недействующими ключевые положения республиканского закона «О размещении
объектов игорного бизнеса на территории РК». В числе прочих под нож
судебной власти попала норма, запрещавшая размещение игровых автоматов
на рынках, вокзалах и в жилых домах. Обывательские настроения,
зафиксированные корреспондентом «ЗЖ» за кулисами судебного процесса,
шли вразрез с решением судьи Кретова.
У состоявшегося в Сыктывкаре процесса длинная предыстория. Россия – одна из немногих стран Европы, где игорный бизнес не подпадает под действие специального национального закона. При этом федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», вступивший в силу в феврале 2002 года, установил, что деятельность по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений регламентируется соответствующим положением о лицензировании. Таковое было утверждено постановлением правительства РФ № 525 от 15 июля 2002 года и отличается невиданной мягкостью. В частности, установленный им запрет на размещение тотализаторов и игорных заведений касается лишь жилых помещений, зданий действующих образовательных и медицинских учреждений, помещений организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность.
Насколько либеральны такие лицензионные ограничения, корреспондент «ЗЖ» убедился в октябре 2004 года, посещая вслед за главой РК Армению. К тому времени весь игорный бизнес в этой стране был полностью запрещен во всех крупных городах. Совершенно противоположные тенденции наблюдались в России, где индустрия азартных игр начала осваивать провинцию, что, в свою очередь, не могло не обеспокоить региональные власти.
В октябре 2004 года был принят закон Белгородской области «О размещении объектов игорного бизнеса на территории области», который запретил размещение игорных заведений в жилых домах вообще, а также в учреждениях культуры, на рынках и вокзалах. Помимо этого, закон ввел процедуру согласования размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления. Вокруг этого правового акта и развернулась нешуточная публично-правовая борьба.
Белгородский закон почти сразу же после его опубликования был оспорен в судебном порядке областной прокуратурой и неким ООО «Шпиль». Их аргументы свелись к следующему. Регулирование вопросов предпринимательской деятельности осуществляется гражданским законодательством, которое отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому право ограничивать игорный бизнес у субъектов РФ может появиться только тогда, когда соответствующие полномочия будут прописаны в федеральном законе. Так как таковой отсутствует, закон области вступил в противоречие с законодательством о лицензировании и с федеральным законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
22 декабря 2004 года областной суд принял смелое решение. Отказав прокуратуре и «Шпилю» в удовлетворении их заявлений, судебная инстанция высказала мнение, что принятый Белгородской областной думой закон направлен на защиту прав и свобод человека и гражданина. Эта сфера деятельности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому в ситуации, когда на федеральном уровне отсутствует специальный закон об игорном бизнесе, региональные парламенты в соответствии с Конституцией РФ могут принимать собственные законы об ограничении индустрии азартных игр.
30 марта 2005 года решение Белгородского областного суда подержала судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ под председательством судьи Галины Манохиной, которая отклонила кассационные жалобы прокуратуры области и ООО «Шпиль». После оглашения этого вердикта принятие региональных законов об ограничении игорного бизнеса стало общероссийской тенденцией. В Республике Коми такой закон был принят 16 февраля 2005 года. Несколько ужесточенный в мае, он вводил следующие требования: согласование мест размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления; запрет размещения таких объектов в жилых домах, на рынках и вокзалах, в учреждениях культуры, в действующих образовательных, медицинских и спортивно-оздоровительных учреждениях, а также вне пределов помещений игорных заведений и тотализаторов; запрет допуска в помещения игорных заведений и тотализаторов лиц, не достигших 18-летнего возраста, а также лиц, находящихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения.
Лоббисты индустрии азарта тоже не сидели без дела. В июле 2005 года были внесены изменения в федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вместо «деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений» в число лицензируемых попали «деятельность казино» и «деятельность по организации и проведению азартных игр, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов)». Новые формулировки сократили сферу правовых неопределенностей, на которых могли играть сторонники принятия региональных законов об ограничении распространения азартных игр.
Окончательная победа владельцев «одноруких бандитов» над региональными властями совершилась 12 апреля 2006 года, когда президиум Верховного суда РФ под председательством первого заместителя председателя суда Владимира Радченко отменил оба решения по белгородскому делу. Возвращая дело на новое рассмотрение в областной суд, президиум дал понять, что региональный закон ущемляет право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, которое в силу Конституции РФ может быть ограничено только федеральным законом.
После решения президиума Верховного суда РФ региональные законы об ограничении игорного бизнеса стали признаваться недействующими с такой же скоростью, с какой они принимались. Под нож пошли законы Белгородской, Владимирской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Липецкой, Ленинградской и Рязанской областей, Москвы, Карелии и Чувашии (единственной уцелевшей при этом законодательной новацией стало требование о необходимости согласования мест размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления, хотя таковое и отсутствует в законодательстве о лицензировании).
12 сентября настала очередь и закона «О размещении объектов игорного бизнеса на территории РК», который оспорили сыктывкарское подразделение московской компании «Глобал Гейм», рекламно-информационный производственный кооператив «Блеск» из Сыктывкара, а также ООО «Премьер-Фильм» и индивидуальный предприниматель Леонид Шейнихович из Воркуты. Интересы заявителей в заседании под председательством известного судьи Владимира Кретова представляли семь человек. Трое из них играли роль статистов, а трое воспроизводили суждения, базирующиеся на сложившейся до процесса судебной практике. Блеснуть оригинальностью изложения рискнул лишь сыктывкарский адвокат Михаил Жилин (брат депутата госсовета РК Валерия Жилина), представлявший ООО «Премьер-Фильм». «Сегодняшний конфликт возник не на пустом месте. К сожалению, деятельность, которую я сегодня представляю, сама по себе влечет некоторые негативы. Однако уважаемый государственный совет и глава республики пошли по самому легкому пути – запретительному», – начал свою речь адвокат, после чего перешел к описанию злоключений «Премьер-Фильма», игровые залы которого расположены, в частности, в домах культуры и в жилых домах. «Часть игровых автоматов уже снята во исполнение закона», – с нескрываемым сожалением констатировал г-н Жилин. Излишняя для этически спорного бизнеса патетика, похоже, не очень понравилась судье, который известен своей приверженностью принципам процессуальной экономии времени. «Значит, права «Премьер-Фильма» уже нарушены, а основания для признания закона недействующим привел ваш коллега (выступивший ранее воркутинский юрист Василий Ярмолюк – «ЗЖ»), да?» – перебив г-на Жилина поинтересовался г-н Кретов. Адвокат ответил утвердительно и поспешил закончить свое выступление.
Прочность его позиций решила проверить представитель прокуратуры РК Елена Эдигер. Она спросила: «А часть 4 статьи 2 (республиканского закона, устанавливает запрет на посещение игорных заведений несовершеннолетними и лицами, находящимися в состоянии алкогольного или наркотического опьянения – «ЗЖ») чем противоречит федеральному законодательству?»
– Если ранее такого запрета не было, то почему он должен появиться сегодня, – то ли ответил, то ли спросил адвокат.
– Потому, что этот вопрос находится в совместном ведении (РФ и РК – «ЗЖ»), – предположила г-жа Эдигер.
– Ущемляются права.
– Чьи права? Лиц, не достигших 18-ти лет?
– Подождите. Не в этом вопрос, 18 лет ему или 16. Если законом ранее было разрешено, то почему сегодня должно быть запрещено? У «Премьер-Фильма» имеется лицензия, где оговорены запреты, которые необходимы, чтобы она действовала.
– А лица, находящиеся в алкогольном или наркотическом опьянении, каким образом будут способствовать безопасности вашего игорного заведения? – не унималась г-жа Эдигер.
– Безопасности? – опешил г-н Жилин и продолжил: – Я там не бывал ни разу. Полагаю, что субъект игорного бизнеса не сможет определить степень алкогольного опьянения. Если речь идет о невозможности ходить, то это еще понятно. Но, наверное, такие люди там и не бывают.
Самая тяжелая миссия досталась заведующему отделом экономического законодательства правового управления госсовета РК Евгению Закидальскому. Признав, что республиканский парламент действительно нарушил права предпринимателей введением ограничений на размещение игорных заведений, г-н Закидальский попытался убедить судью в том, что такие ограничения являются вполне приемлемыми по отношению к объектам, расположенным вне указанных заведений (в частности, отдельно стоящим игровым автоматом типа «столбик»). С этой позицией частично согласилась г-жа Эдигер, которая в своем заключении поддержала введенный госсоветом запрет на размещение и использование объектов игорного бизнеса вне помещений игорных заведений и тотализаторов. При этом ограничения на размещения таких заведений в учреждениях культуры, на вокзалах и рынках, в нежилых помещениях жилых домов, а также их посещение несовершеннолетними и пьяными, прокурор попросила признать незаконными.
Выслушав прокурора и непродолжительные прения, судья удалился в свой кабинет для формулирования резолютивной части решения. Оставшаяся в зале секретарь судебного заседания Елена Чебыкина в разговоре с г-жой Эдигер высказала мнение, что размещать игровые клубы в жилых домах не следует. «Конечно, кто захочет, чтобы его ребенок стал ходить в такое заведение», – поддержала обывательскую точку зрения прокурор.
Закончивший же свои размышления судья признал незаконными два из трех перечисленных выше требований республиканского закона. Как и можно было ожидать, устояла лишь введенная госсоветом процедура согласования мест размещений объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления.
Эрнест Мезак